摘要：超大城市在粮食生产上具有资源、资金和政策等优势，也是粮食消费与流通的重要区域，其粮食安全问题具有特殊性、重要性和典型性。成都市作为典型的超大型城市，粮食安全在生产端和消费端呈现产量提升困难、增产稳产主要依靠单产能力提升、产消缺口不断拉大、食物性消费用粮自给难度大等特征。在人口集聚度不断提升、资源要素日益紧缺、生态环境压力增大、消费结构日趋多元等背景下，成都市粮食产业面临要素支撑、种粮积极性、科技支撑能力、粮食政策绩效等短板和卡点。鉴于此，亟需基于成都超大城市特殊优势，构建差异化发展战略，严守耕地保护红线、转变粮食生产方式、强化科技支撑能力、完善粮食支撑政策、优化粮食加工储运，将成都市打造为引领四川乃至中国南方的粮食产业发展高地。

　　关键词：超大城市；粮食安全；成都市

　　截至2022年，我国共有10个超大城市，这些城市是区域人口、经济和科教中心，其经济发展和社会稳定是拉动经济发展和维护全局稳定的关键因素。随着工业化和城镇化向纵深推进，超大城市人口及资源承载压力日趋加剧，农产品特别是粮食刚性需求日益增长，粮食安全和经济发展的矛盾不断凸显。成都地处中国西部，大后方区域优势明显，2022年常驻人口2126.8万人，人均GDP达到98149元，是四川省及全国水平的1.45倍和1.15倍，是我国典型的超大城市。同时，成都市拥有成都平原及都江堰精华灌区等独特优势，自古就有“天府之国”的美誉，是重要粮源基地。成都市粮食增产稳产的压力日益抬升，耕地减少，土地流转“非粮化”，农民种粮积极性走低等多问题交织叠加，人均粮食占有量与全国相比，差距从2010年的271千克/人扩大到2022年的375千克/人。因此，迫切需要根据成都实际市情、农情，探索超大城市在粮食安全上的可行路径，为超大城市平衡粮食安全与经济发展提供有益参考。

　　一、成都市粮食安全现状

　　（一）从生产端看

　　1.粮食产量下滑，稻谷为主要作物品类。2010—2015年成都市粮食产量逐年下降，从205.48万吨下降到177.44万吨，2016年简阳市划归为成都市后，粮食产量有所提升，在2017年达到历史最高值231.82万吨，之后略有波动，2022年粮食产量为226.99万吨。从统计数据看，成都市粮食产量虽然呈上升趋势，但主要是受行政区划及统计口径变化影响。2022年成都粮食产量剔除简阳市后仅为175.11万吨，较2010年下降了14.78%。作为四川资源禀赋最优的地区，成都粮食产量在四川省的占比从第3位跌至第7位。从品类结构看，成都市稻谷产量最高，占比稳定在五成以上；小麦产量呈下降趋势，2010—2022年占比从11.99%下降到7.59%；玉米产量不断抬升，占比从2010年的11.90%上升到2022年的24.57%；豆类及薯类占比相对稳定，豆类占比稳定在4%左右，薯类占比稳定在10%左右。

　　2.粮食单产稳步提升，单产水平位居全省前列。2010—2022年，成都市粮食单位面积产量从305.79千克/亩上升到389.64千克/亩，增长了27.42%，年均增速2.04%，较四川省平均水平高7.61个百分点。分品类看，成都市稻谷单产从420.31千克/亩上升到531.24千克/亩，年均增速1.97%；小麦单产增长速度最快，从178.78千克/亩上升到312.87千克/亩，年均增速达到4.77%；玉米单产从342.49千克/亩上升到374.77千克/亩，年均增速0.75%；豆类是唯一单产水平下降的粮食品类，从172.60千克/亩下降到了151.33千克/亩，年均增速-1.09%；薯类单产从270.75千克/亩上升到289.90千克/亩，年均增速0.57%。

　　3.播面对粮食增产产生负向影响，增产依赖单产提升。运用LMDI方法对成都市2010—2022年粮食增产贡献因素进行分析，借鉴已有研究将粮食增产量分解为播种面积扩大导致的增产量和单产提升导致的增产量之和。鉴于成都市2016年管辖范围变化，粮食产量及播种面积均发生较大变化，将研究时间划分为两个阶段，第一阶段为2010—2015年，第二阶段为2016—2022年。2010—2015年，成都市粮食产量从205.48万吨下降到177.44万吨，下降了28.04万吨，播种面积减少是导致其减产的主要原因。2010—2015年，成都市粮食播种面积从671.96万亩下降到548.60万亩，下降了18.37%，播种面积下降导致粮食产量减产38.76万吨，对粮食增产的贡献率为-138.25%。同期，粮食单产从305.79千克/亩提升到323.44千克/亩，由此促进粮食产量增产10.72万吨，对粮食增产贡献率为38.25%。2016—2022年，成都市粮食产量从230.73万吨下降到226.99万吨。其中，粮食播种面积从766.86万亩下降到582.56万亩，下降了184.30万亩，由此导致粮食产量减产62.91万吨，粮食增产贡献率为-1680.69%。同期，粮食单位面积产量从300.87千克/亩上升到389.64千克/亩，单产提升引致粮食产量增产59.16万吨，对粮食增产贡献率为1580.69%，粮食单产提升弥补了粮食播种面积减小带来的负向影响，使粮食总产降幅较小。

　　（二）从消费端看

　　1.粮食需求增势明显，供需平衡难度增大。成都市作为西南地区唯一的超大城市，对周边地区虹吸效应明显，以占全省2.9%的土地面积承载了25.3%的人口，2022年城镇化率达到79.9%，分别比全国和四川省高出14.7和21.5个百分点。2010—2022年，成都市粮食产量稳定在200万吨左右，但粮食消费量却从579.31万吨上升到877.07万吨，粮食供需缺口从373.83万吨上升到650.08万吨，对外依存度从64.53%上升到74.12%。目前，成都市粮食自给率仅还不到3成，若折算为土地需求量，相当于对外占用了1668.41万亩播种面积，是成都市目前粮食播种面积的2.86倍。

　　2.粮食需求结构日趋多元化，食物性消费用粮缺口较大

　　2010—2022年，成都市口粮消费量从179.30万吨上升到271.49万吨；饲料用粮量从242.73万吨上升到367.49万吨；工业用粮量从134.98万吨上升到204.36万吨；种子用粮及粮食损耗量从22.29万吨上升到33.75万吨。口粮及饲料用粮两类食物性消费用粮在消费总量中占比较大，二者占比稳定在70%左右。2022年成都市口粮需求量较当年粮食产量高44.47万吨，粮食产量已不能满足口粮需求，粮食安全形势非常严峻。

　　二、成都市粮食安全的制约因素

　　（一）优质耕地资源供给趋减，粮食生产面积不断收窄

　　耕地是粮食生产的命根子，成都平原正因有沃野千里才造就了“天府之国”，但“大城市带大农村”的特性使耕地不同形式的“非农化”“非粮化”发展较快。成都市耕地面积从2010年的638.79万亩下降到2022年的489.99万亩，减少了23.29%，乡村人均耕地面积仅为1亩，较四川及全国低1.24亩和2.89亩，人地矛盾突出。2010—2022年，成都市粮食播种面积在四川省的占比从7.23%降至6.01%，粮食播种面积占农作物总播种面积的比重也从56.43%降至52.76%，较四川省及全国平均水平低10.44和16.85个百分点。同时，成都市多年来形成的种植模式对化肥、农药依赖度较高，由此造成土壤酸化、板结、有机质下降、理化性状变差和面源污染等诸多问题，优质耕地资源日益紧缺。

　　（二）种粮主体积极性不高，“谁来种粮”日益凸显

　　近年来，“谁来种粮”成为稳定成都市粮食安全亟需解决的重要难题。一是，普通农户种粮积极性不高。近年来，随着城镇化及工业化向纵深推进，务农和种粮收益已无法满足农户基本生活需求。2010—2022年，成都农村居民家庭可支配收入从7129元上升到30931元，增加了23802元，但农业收入却仅从1288元上升到1633元，增加了345元，占可支配收入的比重从18.07%下降到5.28%，农业收入在家庭收入中的占比显著下降。二是，新型种粮主体抗风险能力弱。2021年成都农业适度规模经营率达到72.3%，各类新型种粮主体已经成为粮食生产的重要力量，但仍面临土地流转、资金受限、自然灾害、新技术推广应用、农机具更新换代、烘干仓储设备不足等困境，部分新型种粮主体还处于艰难发展阶段，抗风险能力较弱。三是，粮食生产社会化服务能力有待增强。总体而言，成都粮食社会化服务体系还处于发展初期，服务主体能力、服务内容、实施机制、配套政策等还不健全，粮食社会化服务供给环节、质量和区域性失衡现象时有发生。

　　（三）科技赋能效力不足，尚未形成支撑高产稳产合力

　　成都市粮食单产与北京、上海、天津、武汉等其他超大城市相比还有一定差距，基础设施、成果转化率、生产机械化水平、数字化水平等有待加强。一是，农田基础设施支撑力仍需提升。截至2022年末，成都已累计建成高标准农田388.77万亩，占耕地面积的79.34%，建设规模已达到较高水平，但部分地区高标准农田建设田块不在基本农田范围内、重复建设、有机肥施用不合理、高标准农田“非粮化”等现象时有发生。二是，新品种大面积区域化应用表现不如预期。在实际生产中，成都市稻谷及小麦产量仅为试验田产量的61%和53%，高产优质品种大面积推广应用的“最后一公里”难题依然存在，粮食新品种推广仍以“单技术为主，小面积示范”为主，大田生产到位率不高。三是，粮食生产全程机械化水平还有待提升。2022年成都市机耕率和机播率分别为83.94%和40.73%，主要农作物耕种收综合机械化水平为82%左右，离全程机械化还有一定距离，播种环节机械化率还未达到50%。

　　（四）粮食生产效益不高，产业提质增效迫在眉睫

　　粮食产业与其他经济作物相比，本就具有弱势性，在城镇化和工业化推进过程中，农业与非农业、粮食与经济作物、务农与务工之间的矛盾日益凸显。一是，粮食种植比较效益低。近年来，农资、土地和人工成本的不断攀升，而粮食收购价格变化不明显，导致成都市种粮效益呈现下降趋势。2010—2021年间，四川三大粮食亩均生产成本增长了98.00%；净利润下降了169.00%。二是，粮食产业附加值长期处于低水平徘徊。2023年成都市已发展适度规模经营主体二千家，但仍缺乏具有产业带动能力的大型成品粮油龙头企业，粮食初加工、粗加工产品多，市场竞争力较弱。三是，粮食产业面临整体性产后损耗。首先，在粮食收割、存放、运输、加工和市场化等生产环节由于管理不当、方式不佳等问题，导致一定程度的产后损耗。其次，餐饮浪费现象仍然存在，据中国科学院地理科学与资源研究所等机构对北京、上海、成都、拉萨4个城市366家餐馆进行的实地调研发现，餐饮业人均食物浪费量为93克/人/餐，浪费率为11.7%。

　　（五）政策绩效仍需提升，未能良好支撑产业高质量发展

　　现有普惠式粮食补贴方式对粮食生产主体尚未形成激励调整粮食结构和增加粮食供给的效果，亟待进一步优化。首先，粮食政策在促进种植结构调整方面的作用还不够。成都市现有粮食补贴主要以生产规模为衡量对象，未能针对不同品种及质量的粮食生产进行差别化支持。如2023年成都市粮食补贴政策仅针对面积进行补贴，对生产品类、品质均未进行限制，其粮食补贴中，水稻及小麦占比分别为41.59%和50.88%，大豆、玉米补贴仅占7.53%。其次，补贴发放与种植面积挂钩过紧，使种粮收益转化为地租增加了生产成本。由于现有粮食补贴与种植面积直接挂钩，使土地承包者对土地价值的认知更加理性，特别是向规模农户流转土地时，认识到规模化农户收益相对较高，普遍会以高于小农户之间流转的价格增加土地租金，无形中将部分补贴收益转化为地租。